对高质量做好“附加刑剥夺政治权利”
检察监督工作的思考
——以织金县人民检察院刑事执行监督工作现状为视角
罗兴旺 李甜甜 张霄
摘 要：剥夺政治权利作为一种附加刑，人民法院作出判决后理应与主刑一起受到同等的重视，二者应一并执行，方能彰显法律的权威。但在司法实践中，人们往往只注重主刑的执行，对附加剥夺政治权利是否执行事实上没有给予足够的重视，从而造成剥夺政治权利执行工作的虚化，背离了刑罚的宗旨，削弱了判决裁定的权威。针对以上情况，我们以织金县人民检察院剥夺政治权利执行检察监督工作为视角，对当前织金县执行剥夺政治权利工作进行深入调查，对执行中存在的问题进行了认真分析，结合实际就如何做好剥夺政治权利工作提出了一些对策和建议，希望对推动执行剥夺政治权利实质化能起到一定的促进作用，让刑事判决主刑和附加刑都能得到执行，切实维护判决裁定的权威。
关键词：剥夺政治权利 存在问题 原因分析 对策建议
剥夺政治权利制度在我国由来已久，从中国古代的“禁锢”到新中国成立前的褫夺公权，都是剥夺政治权利制度的形成渊源。剥夺政治权利是一种剥夺罪犯参加管理国家和政治生活的刑罚，褫夺公权是剥夺政治权利的前身，但政治权利不完全等同于公权，剥夺政治权利的范畴远远小于公权的范畴。随着社会的发展，褫夺公权逐渐演化成剥夺政治权利，更加贴合社会发展的需要。我国在1979年制定的第一部刑法，其中就包含了剥夺政治权利的内容，剥夺政治权利和我国的宪法有着密切的关系，1982年之前的宪法剥夺政治权利有针对敌对阶级分子和对犯罪分子的刑罚两方面的意义；但在1982年的宪法后，剥夺政治权利就发展为只是针对犯罪分子的刑罚了。
剥夺政治权利的诞生，源于对犯罪分子的一种惩罚，剥夺犯罪分子合法的政治权利，体现剥夺政治权利这种刑罚对管理国家事务和公民参加政治生活的重要意义，是从特殊的角度来体现真正实现人民当家做主。剥夺政治权利的刑罚由公安机关执行，检察机关实施监督检察。
一、织金县剥夺政治权利检察工作现状
从2018年起，为了更好地掌握织金县辖区内剥夺政治权利刑罚的执行情况，织金县人民检察院刑事执行检察部门在本辖区内进行了大量的调查，实地走访、检查各乡镇（街道）派出所对剥夺政治权利的执行情况，对调查获取的有关数据进行了分析。
(一)剥夺政治权利罪犯基本情况
截止2021年底，织金县辖区内被剥夺政治权利的罪犯总人数为280人，其中，监狱释放的主刑执行完毕或假释后仍需执行附加剥夺政治权利的罪犯277人，占剥夺政治权利人数的 98.92%。法院决定单处剥夺政治权利的罪犯0人，判处管制并附加剥夺政治权利的罪犯0人，看守所主刑执行完毕，仍需附加剥夺政治权利罪犯0人，暂予监外执行期间届满，仍需附加剥夺政治权利罪犯3人，占剥夺政治权利人数的 1.08%。280名罪犯中，依法列入管理的剥夺政治权利罪犯共计124名，占被执行人数的 44.28%，未列入管理的156人，占被执行人数的55.72%。其中被剥夺政治权利五年以下的人数为209人，占被执行人数的75%。被剥夺政治权利五年至十年的人数为71人，占被执行人数的25%。
(二)织金县剥夺政治权权罪犯管理违法情况
通过认真核查，织金县人民检察院在辖区内共发现剥夺政治权利执行违法案件156件，占被执行人数的55.71%，其中，未建立刑罚执行档案89件，占违法总数的57.05%，未依法告知罪犯所在单位或基层组织63件，占违法总数的40.38%。执行期满未依法解除并告知罪犯所在单位或基层组织4件，占违法总数的2.56%。针对以上违法情形，织金县院已及时向织金县公安局提出书面纠正意见，督促公安机关依法进行整改，防止剥夺政治权利罪犯漏管、脱管；对于已被依法列管的被剥夺政治权利罪犯，织金县人民检察院建议执行机关建立剥夺政治权利罪犯管理台账、健全工作档案，抓好日常监管。同时，织金县人民检察院定期或不定期地与派出所核对剥夺政治权利罪犯名单、查阅台账和工作档案，进一步强化对剥夺政治权利罪犯执行情况的监督检察，有效避免剥夺政治权利罪犯漏管、脱管情况出现。
二、剥夺政治权利执行存在的问题和原因剖析
（一）剥夺政治权利执行存在的问题
1.派出所剥夺政治权利罪犯底数不清，情况不明，数据不准。主要原因有以下几个方面： (1) 交付执行机关交付执行材料送达不及时，比较滞后甚至未交付执行材料。(2)被剥夺政治权利罪犯在主刑刑满释放后未按照规定到居住地（户籍所在地或经常居住地）派出所报到。（3）被剥夺政治权利罪犯刑满释放到居住地（户籍所在地或经常居住地）派出所报到后，派出所未依法进行列管。
2.派出所无专人负责剥夺政治权利执行执行工作。列管时未按规定向罪犯本人及所在单位、居住地基层组织宣告其犯罪事实、被剥夺政治权利的期限，以及罪犯在执行期间应当遵守的规定等。罪犯剥夺政治权利期满后，派出所未及时向被剥夺政治权利罪犯宣告其恢复相应的政治权利。也未向罪犯所在单位或基层组织宣告恢复其政治权利。
3.现行法律法规在如何执行剥夺政治权利方面规定比较原则、宽泛，总体上不够具体，缺乏可操作性。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百七十条规定：“对被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。执行期满，应当由执行机关书面通知本人及其所在单位、居住地基层组织”。《公安机关办理刑事案件程序规定》（2020修正）第三百零二条第二款规定：“对被判处剥夺政治权利的罪犯，由罪犯居住地的派出所负责执行”。以上规定，均未明确公安机关对被剥夺政治权利罪犯如何进行管理。另外，《中华人民共和国社区矫正法》、《中华人民共和国社区矫正法实施办法》中对于社区矫正期间附加剥夺政治权利的社区矫正对象，公安机关如何进行管理，也未作出明确具体的规定，这部分罪犯如何执行剥夺政治权利司法行政机关和公安机关在认识上有分歧。
4.派出所对剥夺政治权利罪犯无任何强制和制约性措施，执行缺乏刚性。当前，社会上各类人员流动性较大，跨区域活动已成为常态。限制被附加剥夺政治权利罪犯出县或出省既不现实，也无法律依据。导致对跨区域活动的被剥夺政治权利的罪犯难以掌控和管理。
5.在执行过程中，司法行政机关与公安机关协作配合不足，相关信息没有做到及时互通，对于社区矫正期满仍需附加剥夺政治权利的罪犯，司法行政机关在解除社区矫正后未将剥夺政治权利的法律文书移交公安机关，也没有要求罪犯到派出所报到。根据《中华人民共和国刑事刑诉法》第二百七十条规定：“被判处剥夺政治权利罪犯由公安机关执行”。其一，被剥夺政治权利的罪犯有一部分在接受社区矫正，由于被剥夺政治权利的人员监管不属于社区矫正所的职责范围，所以对社区矫正人员是否附加剥夺政治权利刑罚，织金县各乡镇（街道）司法所就不予以关注，甚至在社区矫正对象基本信息登记表中都不予以注明，自然也不会知道剥夺政治权利的起止期限，导致司法所没有将社区矫正期满但仍还需附加剥夺政治权利的罪犯名单移交公安机关;其二，因为剥夺政治权利罪犯在公安机关未受到重视，对剥夺政治权利罪犯管理规定不具体，再加上公安机关对剥夺政治权利罪犯的管理缺乏经验，公安机关对这方面业务相对比较生疏，目前也未与各社区矫正所建立有效的联系交接机制，两个机关之间的信息不对称，导致公安机关很难全面掌握被剥夺政治权利罪犯的全部信息，进而也无法准确掌被握剥夺政治权利罪犯的刑罚执行期限，这也是被剥夺政治权利罪犯脱漏管的重要原因。
6.派出所执行剥夺政治权利在管理上存在盲区。由于针对剥夺政治权利的法律法规不尽具体，故目前公安机关对剥夺政治权利罪犯的管理存在虚化现象。在执行过程中，剥夺政治权利罪犯从开始服刑到刑期届满的相关程序缺失，日常的管理制度也存在疏漏(有的甚至为空白)，造成对罪犯漏管、脱管及工作档案、台账不健全等。派出所对剥夺政治权利罪犯监管不到位，就其原因，既有法律法规不完善的原因，也有派出所自身的原因。自2018年以来，织金县人民检察院在深入到该县各乡镇（街道）派出所核查剥夺政治权利罪犯执行情况过程中发现以下问题：一是少数派出所民警不清楚执行剥夺政治权利是自身的工作职责。二是大多数派出所虽然知道剥夺政治权利是由派出所执行，但仅仅把这部分人员作为一般的重点人员进行管理，未对剥夺政治权利罪犯进行专门管理，所以，绝大多数派出所只有重点人员档案，无剥夺政治权利罪犯档案，无列管和解除的相关档案资料。三是列管时未依法告知剥夺政治权利罪犯本人应遵守的相关规定，也没有告知罪犯所在单位及其所在的基层组织，解除时没有向罪犯本人、罪犯所在单位及其所在的基层组织宣告恢复其政治权利。
（二）剥夺政治权利执行工作存在问题的原因分析
1、剥夺政治权利执行缺乏相应制度规范。目前，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部没有就执行剥夺政治权利出台相应的工作规定，实践中，公安派出所执行剥夺政治权利主要靠自身经验。作为执行机关的公安派出所由于缺乏相关管理经验，不熟悉剥夺政治权利执行相关业务，致使一些执行工作未按规定落实，造成漏管、虚管甚至脱管。在执行过程中，剥夺政治权利罪犯从开始执行到期限届满期间应如何管理没有具体规定，导致公安派出所剥夺政治权利监管档案、工作台账等不健全，有的派出所甚至未开展此项工作，收到监狱、法院移送的剥夺政治权利相关法律文书后随手放到抽屉里后便不再过问。比如，我们在监督检察中发现，当检察人员提出要查看附加剥夺政治权利罪犯执行档案、工作档案时，有的派出所才临时从文件柜中翻出几张执行通知书、释放证明书，没有开展执行工作的印证材料。这种情况带一定性的普遍性，在一定程度上说明公安派出所对此项工作在思想上重视不够，认识不足，加上公安机关基本上没有开展这方面的业务培训，致使剥夺政治权利执行工作未按现行法律规定执行到位。
2、 监狱、人民法院、看守所、公安机关缺少信息共享、互通、互联的制度，无国家层面的大数据平台，不能实时推送剥夺政治权利罪犯相关信息。《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百一十一条规定:“负责执行剥夺政治权利的派出所应当按照人民法院的判决，向罪犯及其所在单位、居住地基层组织宣布其犯罪事实、被剥夺政治权利的期限，以及罪犯在执行期间应当遵守的规定"，织金县人民检察院在检察监督中发现，有的派出所未向罪犯及其所在单位、居住地基层组织宣告其犯罪事实、被剥夺政治权利的期限以及罪犯在执行期间应遵守规定的相关告知书，其居住地基层组织也未收到相关告知文书。《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百一十四条规定:“被剥夺政治权利的罪犯，执行期满，公安机关应当书面通知本人及其所在单位、居住地基层组织。"如果执行机关不能准确地掌握刑罚执行期限，就会导致一部分被剥夺政治权利的人员在期满后本应享有相应的政治权利，由于公安机关未及时宣靠告而剥夺了这部分人员的政治权利，就会使他们不能行使政治权利。
3、对于不按规定到公安机关报到执行剥夺政治权利的罪犯，无相应惩戒措施。《公安机关办理刑事案件程序规定》明确了公安机关是剥夺政治权利刑罚的执行机关，但相关的法律法规对剥夺政治权利罪犯的报到、社会活动区域等缺乏强制性措施。在当前各类人员流动性较大的环境下，限制剥夺政治权利罪犯跨区域活动并不现实，一部分剥夺政治权利罪犯为谋求生计需要外出务工，导致剥夺政治权利罪犯的日常监管难以落实,影响执行工作的正常开展。目前，有关司法解释仅仅对剥夺政治权利的执行作了简单的规定,没有完整的具体执行办法和监督考察措施以及违反监督的内容应负的法律责任、惩戒措施等，大大削弱了剥夺政治权利附加刑的刑罚目的，增加了公安机关对于剥权人员的监管难度以及相关的处理手段，导致被剥权罪犯对剥权相关的监管不重视不在意，认为只需要执行完主刑就行了，对被剥夺政治权利持无所谓的态度。
三、完善剥夺政治权利检察工作的对策和建议
要做好剥夺政治权利执行工作，只有监狱、看守所、人民法院、人民检察院以及司法行政机关和公安机关要做好协调配合工作，共同参与，健全规章制度，汇集多方力量汇总信息，才能真正把剥夺政治权利执行工作抓好抓实。结合基层工作实际，笔者认为应重点应解决好以下几个方面的问题:
（一）运用现代科技手段，建立剥夺政治权利大数据交换平台。从国家层面建立审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关剥夺政治权利大数据交换平台，打通信息壁垒，实现剥权数据实时更新，实时推送，切实解决公安派出所剥夺政治权利罪犯底数不清，情况不明的问题。
（二）多部门联合制定剥夺政治权利执行工作规范，进一步细化执行工作规定。由公安部、司法部、最高人法院、最高人民检察院联合制定执行剥夺政治权利罪犯工作规定，为基层公安机关和司法行政机关的相关工作交接提供明确的工作程序和方向。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等相关规定,制定出台全国统一适用的执行剥夺政治权利工作规范，就被剥夺政治权利罪犯的接收列管、剥夺政治权利的宣告、监督管理、书面通知等程序进行细化，让基层公安派出所执行剥夺政治权利工作有章可循。
（三）完善法律规定，对于不依法接受管理的剥夺政治权利罪犯，公安机关可以予以相应的治安处罚。被剥夺政治权利的罪犯，在监狱服刑完毕回到自己的居住地（户籍所在地或经常居住地）后，应当及时到派出所报到，派出所应对其进行列管，建立执行工作档案。对于确需外出的剥夺政治权利罪犯，可以参考社区矫正的做法，由罪犯本人提出申请，由执行地派出所将相关法律文书移送其务工地派出所进行监管。对于事先不申请就擅自跨区域活动的罪犯可以予以治安处罚。罪犯执行期间，被剥夺政治权利的罪犯违反有关规定未构成新的犯罪的，可根据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安处罚。
（四）各个机关之间应当建立信息沟通共享机制，防止剥夺政治权利罪犯漏管、脱管。审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关应相互配合，适时沟通信息，通报情况，防止造成被剥夺政治权利罪犯漏管、脱管。由于对被剥夺政治权利罪犯没有具体限制的措施，执行监管工作主要是通过电话、微信、信息核查、实地走访等方式开展，客观上可能导致实质上的脱管、漏管等问题出现。对于以上问题，公安派出所应主动加强与其他机关的沟通联系，与人民法院、人民检察院、司法行政机关、监狱、看守所等多个机关密切配合，同时，人民法院、监狱、看守所司法行政机关也应当及时向公安机关交付剥夺政治权利罪犯相关法律文书，公安机关收到附加剥夺政治权利罪犯的法律文书后应当对罪犯依法进行列管，及时录入社区警务系统，这样才可以及时交换各自掌握的剥夺政治权利罪犯信息，避免出现剥夺政治权利罪犯信息遗漏，切实防止漏管、脱管。
（五）强化业务培训，强化督促考核，增强公安派出所执行剥夺政治权利的责任心。公安机关一方面要结合自身实际对剥夺政治权利执行工作适时开展业务培训，切实提高基层派出所对执行剥夺政治权利重要性的认识，提高业务水平，扎实开展好剥夺政治权利执行工作。另一方面要将执行剥夺政治权利工作情况纳入业务目标考核的范围，切实增强基层派出所执行剥夺政治权利工作的主动性和积极性。
（六）检察机关要认真履行剥夺政治权利执行检察监督职责，以监督促公正，以监督促落实，努力实现共赢、多赢。检察机关作为法律监督机关，对剥夺政治权利刑罚的监督是自身职责的重要组成部分。检察机关要对执行机关是否依法对剥夺政治权利罪犯进行列管，权利义务告知职责是否履行，剥夺政治权利罪犯的信息台账、工作档案等是否建立健全、是否及时向罪犯本人及其所在地基层组织宣告已经恢复其政治权利等方面进行监督检察。对于监督过程中发现的不规范问题要及时提出检察建议，对于执行机关未依法履行法定职责的，要制发检察建议书或纠正违法通知书，督促执行机关依法进行整改。检察机关可与公安机关联合共同对辖区派出所执行剥夺政治权利情况进行巡回检察，强化监督力度，督促派出所认真履行剥夺政治权利工作职责。通过强化检察监督,更好地维护刑罚执行的公平性，努力开创与人民法院、公安机关、司法行政机关之间刑罚执行工作的共赢局面，高质量做好附加剥夺政治权利检察监督工作，最大程度彰显法律的权威性和严肃性，全力维护社会的公平和正义。
