从党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，到党的十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围。一路探索实践证明，检察公益诉讼是保护公益的最佳中国司法方案，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度安排，同时也是检察机关维护宪法法律权威、维护社会公平正义的重要制度体现。拓展公益诉讼案件范围，实践中如何操作，所面临的困难和问题怎样解决，都将关系到维护国家利益和社会公共利益的落地落实，关系到公益诉讼制度的行稳致远，关系到公正司法的具体表现。

一、拓展检察公益诉讼案件范围的主要做法

（一）准确理解和把握拓展案件范围的深刻内涵和重大意义。党的十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围，充分体现了检察公益诉讼制度是符合我国国情的制度创举，是保护公益的最佳中国司法方案，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的生动探索与实践，同时也是对人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面现实需求的回应，是对检察公益诉讼受案范围“等内等”理解的方向性把握，亦是对检察机关提起公益诉讼的充分肯定，更是作为检察机关探索拓展公益诉讼案件范围的行动指南。

（二）正确理解和把握“公益”的深刻内涵和外延。

公益是公共利益的简称，与私益相对，不同于国家利益、社会利益、集体利益、共同利益和整体利益。公共利益是指能够满足一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体在生存、享用和发展等方面具有公共效用的资源或条件，具有主体数量的不确定性和实体上的共享性等特征。公共利益包含了国家利益和社会利益，国家利益和社会利益都是公共利益的下位概念^[1]。国家利益是指一切能够满足国家生存和发展等方面需要并且对国家具有好处的事物，主要以经济、政治、文化、安全、外交方面的利益为核心，在一定意义上，国家利益是全体国人共同的公共利益，是任何一个国民作为国家平等的一员在概率上能够平等分享的公共利益，从反面意义上讲，国家利益受到侵害时不特定多数人的公共利益同样受到侵害。社会利益是一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态，是广泛的不特定个体利益的集中体现。国家和社会无论从地域范围，还是从人数来讲，都是最大的共同体，都有公共的属性，但社会是独立于国家的另一种自治的共同体，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，并以此维护社会的自治和良性运转，同时排斥国家的肆意干涉^[1]。因此，国家利益和社会利益都有各自独特的内涵，都具有公共的属性，都属于公共利益的范畴。而集体利益属于特定多数人的利益，共同利益和整体利益在一定程度上也是特定多数人的利益。为此，在探索拓展公益诉讼案件范围实践中，要牢牢把握“公益”这个核心，切勿错误地将特定多数人的利益受损情形纳入公益诉讼受案范围，否则将严重影响公益诉讼制度的健康发展，严重影响司法公正。

（三）树立“五个”检察公益诉讼工作理念积[1]极稳妥探索拓展。一是坚持党的领导服务大局的理念。党是领导一切、总揽全局、协调各方的核心。坚持党对检察公益诉讼工作的绝对领导，紧紧围绕党委政府中心工作，把人民群众热切期盼和党委政府亟待解决的问题作为检察公益诉讼工作的切入点和着力点，推动国家利益和社会公共利益得到有效保护，及时回应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求，服务党委政府中心工作，服务政治、经济、社会、文化和生态文明建设大局。二是坚持以人民为中心的理念。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代人民对美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面的要求都在日益增长。民之所盼，政之所向。人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，是我们检察公益诉讼工作的出发点和落脚点。坚持以人民为中心的发展理念，牢牢抓住公益这个核心，聚焦人民群众最关心的生态环境、食药安全、公共卫生等领域存在的问题，推动人民群众关心的焦点、难点问题得到有效解决，让检察公益诉讼更多的增进民生福祉，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。三是坚持双赢多赢共赢的理念。公益诉讼不是目的，保护公益才是根本。检察公益诉讼是协同之诉，不是对抗之诉。检察公益诉讼的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。在开展公益保护工作中，要在党委的统一领导下，在人大的有力监督下，从公益诉讼制度构建的目的和价值追求出发，与行政机关凝聚公益保护共识，形成保护公益的强大合力，推动有损国家和社会公共利益的问题得到及时解决，实现诉前保护公益目的最佳司法状态，形成双赢多赢共赢的互赢格局。四是坚持精准监督的理念。检察机关在开展公益保护工作中，要建立健全公益诉讼诉前监督案件跟进监督管理机制，做到精准监督，确保将公益保护落到实处，但公益诉讼问题往往较为复杂，且牵涉的面也较广，有的旷日持久，有的是发展中的问题，能有效全部解决往往没那么简单，需要持续跟进监督，针对行政职能部门有能力整改而未整改或者整改达不到公益保护目的的，依法该提起行政公益诉讼的依法向法院提起诉讼，通过诉讼推动公益保护，推进依法行政、严格执法，助力法治政府建设。五是坚持创新发展的理念。党的十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围，这是党和国家、人民对检察机关的充分肯定和信任。在扎实开展好生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈保护“4+1”领域的基础上，践行“创新、协调、绿色、开发、共享”五大新发展理念，深刻把握公益诉讼制度构建精神，牢固把准公益内涵，积极稳妥的在文物与文化保护、公共安全、国家尊严及信誉、互联网信息安全、未成年人老年人残障人士等社会弱势群体、慈善捐助等领域进行“等外”探索，为完善公益诉讼制度构建提供实践样本。

二、拓展检察公益诉讼案件范围面临的困难和问题

（一）实践中存在不被理解和支持的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条明确规定了检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域开展公益诉讼工作，这里的“等”是立法的一种技术手段，“等”并非“等外等”，而应作“等内等”理解，同时最高法、最高检也出台了公益[2]诉讼相关司法解释，但相对都还是较为原则，公益诉讼法律体系尚在探索建立与完善的过程中。因此，在开展公益诉讼检察工作和探索拓展公益诉讼案件范围实践中，由于公益诉讼法律规定不完善，存在相关部门不够理解和支持的情况。同时，检察公益诉讼在保护公共利益时可能影响某些私益主体的既得利益，导致相关私益主体不配合，不支持。

（二）无强制力保障措施难以查明案件事实。最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《人民检察院组织法》规定了人民检察院办理公益诉讼案件时，可以向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合，但并没有对检察机关调查核实的方式与手段作出具体规定，检察机关在公益损害调查中可以采取调阅和复制有关行政执法卷宗、现场走访调查、询问相关人员等调查核实方式，但不可采取查封、扣押、冻结及限制人身自由的手段和措施，缺乏程序性保障措施和强制力，在查明案件事实、明确监管职责以及公益保护效果上仍存在一些障碍。^[2]

（三）干警调查取证的能力和专业知识不足。公益诉讼所涉及的领域广、种类多，调查取证具[3]有敏感、复杂、专业性强等特点，加之检察干警自身在众多领域的专业性知识缺乏，导致取证能力与实际工作需要不相适应。

（四）服务大局的能力和水平须进一步提升。通过发挥公益诉讼检察职能服务地方经济社会发展和生态文明建设大局的能力和水平须进一步提升，行政公益诉讼在促进依法行政和推动建设法治建设方面的效果尚未充分体现。

三、对策建议

（一）进一步增强服务大局的能力和水平。在开展公益诉讼工作中，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，认真落实党委政府关于支持检察机关开展公益诉讼工作的意见，坚持党的领导和服务大局的理念，在党的统一领导下，与相关职能部门凝聚公益保护共识，形成公益保护合力，促进依法行政、严格执法，服务地方经济、社会、文化和生态文明建设大局。

（二）进一步加大办案力度为制度完善提供实践样本。紧紧围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈保护“4+1”关键领域以及文物与文化保护、公共安全、国家尊严、未成年人保护等领域，着力解决人民群众最关心的生态环境和资源保护、食品药品安全领域的焦点、难点问题，进一步加大办案力度，树立精品案件意识，结合制度完善积极总结提炼，努力为完善制度构建提供实践样本，切实保护国家利益和社会公共利益，助力国家治理体系和治理能力现代化。

（三）进行地方立法探索让实践有据。在拓展公益诉讼案件范围的过程中，要坚持在人大的有力监督和大力支持下，推动形成地方人大出台关于加强公益诉讼检察工作的相关规定，明确拓展范围，进行地方立法探索，为拓展公益诉讼案件范围提供实践依据，不断推动完善公益诉讼法律制度。

（四）赋予采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力。检察机关在公益诉讼案件调查核实过程中，如果没有采取上述强制措施的权力，将使调查核实困难重重，同时也为违法行为人转移设备、逃避处罚留下可乘之机。因此，有关法律应赋予检察机关查封、扣押、冻结等必要的调查手段，以保障调查取证工作的顺利进行。当然，为防止权力被滥用，上述措施在采取过程中要设置严密的审查程序。^[2]

（五）加强队伍素质建设。通过加强检察干警业务素质能力和相关领域专业知识培训，不断提升工作的能力和水平。同时，要善于借助外脑，开展检校合作、建立专家咨询委员会、聘请相关领域专业人才兼任检察官助理等措施弥补自身不足。

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